• Un chiffrage approximatif de l’avantage retiré au titre de chaque prestation (1) pourrait figurer dans le document annuel de réflexion générale soumis aux organes paritaires.

(1) : les montants budgétaires datent de 2000, tous les autres chiffres de 1998 (rapports annuels DGAFP-MFP)

• Une modification des traitements informatiques pourrait donner des indications précises (statistiques, et non personnels évidemment) sur les cumuls de prestations.

• Une répartition des bénéficiaires par strates de revenus pourrait être annuellement soumise aux organes paritaires, pour toutes les prestations dont l’attribution comporte des indications de cette nature. Elle servirait de base à une réflexion sur l’aspect redistributif de l’action sociale.

• Afin de mieux « légitimer » les prestations du MINEFI et d’accentuer leur caractère social, le principe de hiérarchisation de la participation en fonction des revenus devrait être appliqué plus strictement.

• Il semble opportun d’accentuer la transparence de la gestion des associations vis-à-vis des représentants du personnel, par exemple en leur proposant de participer aux assemblées générales, qui déterminent l’orientation générale des associations et contrôlent leur gestion (2)

(2) : les implications concrètes de cette proposition sont examinées page 41.

• Il convient de chercher à sécuriser la gestion des associations de manière systématique : clarification conventionnelle des rapports administration-associations, contrôle financier, distinction gestion/tutelles, gestion de la trésorerie, commissariat aux comptes, politique de relations sociales, passation des marchés, statut domanial et obligations fiscales (3) ;

(3) : c’est à l’analyse détaillée de ces suggestions qu’est consacré le chapitre III de ce rapport.

• le document annuel de synthèse budgétaire devrait être structuré par fonction et prestation, de la manière la plus fine, en dépenses ordinaires, d’équipement et en capital, sans référence aux nomenclatures budgétaires complexes. L’objectif serait de parvenir à une lisibilité parfaite par tout lecteur peu au fait de la technique budgétaire, et de conserver une structure pérenne, afin de faciliter les comparaisons.

• construire un budget social exhaustif, comportant la totalité des dépenses et recettes consacrées par le MINEFI à l’action sociale, afin de mesurer son effort global et de mieux apprécier l’impact réel de cet effort.

• à compter de l’édition du « jaune associations » de 2002, toutes les associations gestionnaires de l’action sociale du MINEFI devraient y figurer pour le montant exact des subventions reçues.

• même si aucun des points positifs de l’organisation informatique actuelle des services sociaux ne doit être sous-estimé, et si certaines des préconisations du rapport AXIALES sont en voie d’application, des efforts très substantiels doivent être consacrés à l’évolution du système d’information actuel vers une meilleure cohérence, une ouverture beaucoup plus grande aux services, aux usagers et la fourniture d’éléments statistiques plus détaillés et complets sur l’ensemble des prestations.

• Compte tenu de l’ampleur des responsabilités assumées par le délégué, et s’agissant d’un des collaborateurs essentiels de la DPMA, subordonné à elle par un lien hiérarchique clair, gérant des budgets publics et engageant la responsabilité de l’Etat, il serait normal que la SDAS établisse, au vue des candidats à une fonction de délégué, une liste d’aptitude. Le Conseil procèderait au choix du délégué parmi les candidats figurant sur cette liste.

• En corollaire, la SDAS pourrait mieux énumérer, dans un document public, les critères de sélection qu’elle retient pour la fonction de délégué.

• Enfin, chacun de ces scrutins, sans exception, devrait avoir lieu au scrutin secret sous peine de nullité. La dérogation à cette règle de bon sens est totalement injustifiable.

• Un appel à candidatures devrait être lancé au moment du renouvellement d’un mandat. Limiter le choix du Conseil et de la DPMA n’est nullement justifié. La double garantie de l’appel à candidatures et de la liste d’aptitude se justifie donc en toutes circonstances (1)

(1) : Il va de soit que dans la quasi-totalité des cas, le délégué sortant figurerait sur cette liste. Si, exceptionnellement, tel n’était pas le cas, cela signifierait que la SDAS se refuse à continuer à collaborer avec ce délégué. Si ce droit de définir l’aptitude est jugé bon à la première nomination, au nom de quoi lui serait-il dénié au renouvellement ?

• Dans cette procédure comme dans celle de la nomination d’origine, le vote secret devrait être obligatoire ;

• Il semble que la durée actuelle fasse l’objet d’un large consensus qu’il est sans doute inutile de remettre en cause, les conditions du renouvellement devant en revanche faire l’objet d’un examen complémentaire.

• Le lien de subordination entre SDAS et délégué devrait être introduit dans l’arrêté de 1991, sans remettre bien entendu en cause l’articulation entre le délégué et le conseil départemental, telle que l’arrêté en vigueur la définit.

• La fonction d’encadrement du délégué devrait également figurer dans l’arrêté, selon une formulation réservant la situation particulière des médecins de prévention en matière d’hygiène et sécurité et privilégiant le travail en réseau animé par le délégué plus que la mise en oeuvre d’une structure hiérarchique classique.

• Il conviendrait d’inscrire dans l’arrêté de 1991 une définition claire des fonctions de Président de CDASS, axée plus sur la conciliation, l’orientation générale et l’évaluation que sur la gestion proprement dite.

• La DPMA devrait organiser, en collaboration avec les directions d’origine, des mécanismes de « retour », afin d’éviter qu’une présence longue des agents en délégation n’aboutisse à les pénaliser dans leur carrière.

• Un effort de formation plus systématique devrait intervenir en faveur tant des agents de délégation que des correspondants sociaux.

• L’étude préalable à la création d’une délégation départementale de Paris devrait être menée le plus rapidement possible, et la date de basculement des compétences vers cette nouvelle structure arrêtée. Cette date peut ne pas coïncider avec un 1^er janvier, et donc se situer durant l’année 2001. Il est souhaitable que l’attribution des logements demeure confiée à la SDAS.

• La création d’une réunion régionale périodique de concertation entre délégués départementaux pourrait être étudiée, qui pourrait être étendue à d’autres acteurs des politiques interdirectionnelles.

• Le regroupement en un même lieu des services sociaux implantés au chef-lieu de région et des services régionaux immobilier et d’hygiène-sécurité permettrait des mises en commun de moyens, induisant des économies de fonctionnement et une meilleure synergie entre ces acteurs.

• La réforme des textes de 1991, qui s’apparente à un toilettage et non à une révision fondamentale, devrait être conduite rapidement.

• Si les délégués départementaux siègent à titre consultatif, la parité administrative du CNASS pourrait être presque équilibrée entre 8 représentants des directions d’une part (par exemple : 2 DPMA, 1 DGI, 1 DGCP, 1 DGDDI, 1 INSEE, 1 DGCCRF et 1 « Industrie », c’est-à-dire presque le schéma actuel), et 7 présidents de CDASS. Cette formule, assortie de la voix consultative des délégués, assurerait la vision concrète de l’action sociale par le CNASS. Elle aurait évidemment pour corollaire indispensable l’homogénéité de cette parité administrative.

• Inclure dans l’arrêté de 1991 l’agrégation des comptes rendus d’activité des délégués départementaux et des propositions des CDASS, afin d’en faire l’une des sources du débat général d’orientation du CNASS.

• On pourrait imagier que coexistent trois organes de types, de compositions et d’objectifs différents :
• Le CNASS : 3 réunions plénières par an ;
• Un organisme plus léger, moins nombreux, organe de liaison entre deux réunions du CNASS ;
• Des groupes de travail sur des thèmes particuliers.

• Le modèle de statuts qui sera finalement arrêté devrait s’appliquer aux quatre associations, seul l’objet variant évidemment de l’une à l’autre.

• L’objet de chaque association devrait être la mise en oeuvre de l’action sociale dans le domaine que l’Etat lui confie par voie de convention.

• Il serait opportun de rappeler dans les statuts les bénéficiaires des prestations de l’association, c’est-à-dire des prestations sociales du ministère : agents du MINEFI et le cas échéant –c’est-à-dire selon le type de prestations) leur famille.

• L’assemblée générale annuelle de chaque association, ouverte à tous les adhérents, permettrait de vérifier le respect par l’association des lignes d’action définies au CNASS et la régularité de son action, arrêterait son budget et approuverait ses comptes.

• La gestion courante de chaque association devrait incomber à un conseil d’administration peu nombreux, composé des agents de la SDAS responsables du domaine concerné de l’action sociale. Cette autonomie du conseil aurait trois contreparties : les liens avec la SDAS (comme actuellement), un rôle transformé de l’assemblée générale et un resserrement des contrôles sur les points les plus importants de la gestion.

• La présidence du conseil d’administration de chaque association devrait continuer à être assumée par le chef du bureau compétent.

• Les statuts devraient expressément rappeler la soumission de chaque association au contrôle financier, au commissariat aux comptes et aux contrôles de l’Inspection Générale des Finances et de la Cour des comptes.

• Chacune des quatre associations doit conclure aussi rapidement que possible une convention d’objectifs et de moyens avec l’Etat. Ces conventions pourraient être soumises pour avis au CNASS.

• L’Etat doit définir avec précision les missions qu’il confie à l’association. Il s’agit en effet d’un contrat administratif, qui doit en outre rappeler les principes fondamentaux que l’association doit respecter, entre autres l’égalité d’accès et la neutralité.

• Les principes de tarification qu’applique l’association doivent être explicités, qu’ils soient proches du prix coûtant, ou intègrent d’autres éléments en fonction des souhaits de l’administration (hiérarchisation indiciaire, préférence accordée à tel type de prestation, etc.).

• La subvention versée par l’Etat doit figurer dans les conventions, de même que son rythme de versement.

• Chaque convention devrait comporter une énumération aussi exhaustive que possible des ressources humaines, des immeubles et des moyens matériels mis à la disposition de l’association par l’Etat. Ces moyens devraient être valorisés de manière suffisamment précise.

• Lorsqu’une association contrôle une quelconque structure (association société commerciale, société immobilière, etc.) recevant des deniers publics, la convention liant l’Etat (SDAS) à l’association doit expressément évoquer ces structures subordonnées, les objectifs qui leur sont fixés, les moyens qui leur sont octroyés et les contrôles auxquels elles sont soumises. Ces dispositions doivent s’appliquer dès la conclusion de la première convention avec l’ALPAF.

• Les conventions entre la SDAS et les associations pourraient être pluriannuelles, assorties d’un avenant annuel fixant le niveau de la subvention de l’Etat. Ce système serait exclusif de tout mécanisme de tacite reconduction (1).

(1) :contrairement aux projets de conventions élaborés par le SDAS en 1997 : ils prévoyaient une tacite reconduction après trois ans à l’AGRAF et à l’EPAF, tous les ans à l’ATRAF et à l’EPAF. La conclusion de la convention était alors réduite à une simple formalité, dépourvue de signification ou en tout cas de portée.

• Un appel à la concurrence devrait être lancé d’une part au sujet de la caution pour activités touristiques au profit de l’EPAF, d’autre part sur les circuits de centralisation de la trésorerie de l’AGRAF.

• Le contrôle de gestion des associations devraient être placé dans une autre structure de la DPMA que la SDAS (1) , afin de porter un jugement objectif sur les prestations –notamment nouvelles, les procédures de gestion, les perspectives budgétaires et les possibilités de réforme.

1. l’auteur du rapport n’a aucune compétence –au titre de sa lettre de mission- pour émettre une suggestion plus précise.

• Il est important que les trois associations non encore placées sous contrôle financier (AGRAF, ATRAF et EPAF) le soient par des arrêtés ministériels qui pourraient s’inspirer de celui concernant l’ALPAF, c’est-à-dire réservant au visa du contrôleur financier les seuls sujets importants, et enfermant de surcroît les visas dans un délai strict de quinze jours.

• Afin de minorer substantiellement le coût du commissariat aux comptes des associations, cette mission pourrait être offerte globalement à la concurrence, pour les quatre associations, dès le prochain renouvellement pour l’une d’entre elles. Le cabinet retenu entrerait en fonction dans chaque association au fur et à mesure des autres renouvellements.

• Les mises à disposition de fonctionnaires auprès de chaque association doivent absolument être régularisées dans les formes prévues par le décret du 16 septembre 1985. Il devrait en aller de même des détachements si l’administration décidait d’en organiser.

• Il conviendrait de conclure des conventions officielles de mise à disposition pour les fonctionnaires chargés d’encadrer certaines activités de loisirs-enfants de l’EPAF.

• L’intervention, sous une forme ou sous une autre (conseil ou appui), de la Sous-direction des relations sociales ou de la sous-direction du personnel dans la définition de la politique sociale serait peut-être une voie à explorer.

• L’évolution de la masse salariale de chaque association devrait se référer au pourcentage d’évolution indiqué par la direction du budget pour les organismes relevant du contrôle de l’Etat.

• Consulter le Conseil d’Etat sur l’application du Code des Marchés Publics ou de la loi du 3 janvier 1991 aux marchés de chacune des associations de gestion de l’action sociale.

• La politique actuelle d’extension des appels à la concurrence et des procédures de transparence doit être poursuivie, tout en sauvegardant dans certains cas des négociations de contrats «spécifiques». Une instruction précise pourrait formaliser l’ensemble de ces pratiques.

• Il serait souhaitable que la refonte des conventions d’occupation du Domaine par l’AGRAF et l’établissement de la convention EPAF interviennent rapidement, puisqu’aucun obstacle juridique majeur ne s’y oppose.

• Il est nécessaire que soient disponibles pour chaque restaurant subventionné par le ministère des comptes exhaustifs, faisant clairement apparaître l’ensemble des apports de nature diverse des deniers publics à ces structures. Cette connaissance exacte des coûts permettrait entre autres de mieux mesurer les efforts de gestion des responsables locaux, de comparer de manière plus rigoureuse –par agrégation nationale- les différentes catégories de restaurants subventionnées, enfin d’insérer la réflexion globale ministérielle sur la restauration dans un cadre chiffré fiable qui lui manque actuellement.

• Si l’on veut résoudre le problème de l’harmonisation tarifaire au sein des RIA, le ministère ne peut faire l’économie d’une discussion interministérielle remettant en cause le principe de l’égalité tarifaire entre clients d’un même RIA … Si une telle démarche n’aboutit pas, le bien-fondé de la politique d’harmonisation tarifaire devra être réexaminé.

• Il serait souhaitable que le bureau compétent élabore une méthodologie des enquêtes-qualité, et use de son influence pour que ces questionnaires soient périodiquement distribués, recueillis et exploités, en gardant à l’esprit l’impact financier qui peut en résulter.

• Il est souhaitable que le bilan de l’expérience du schéma directeur de restauration (Yvelines) soit établi de manière rapide devant le CNASS, afin que son extension puisse être programmée.

• Il est nécessaire, pour des raisons sociales et financières, que l’administration applique strictement les critères de classement de la circulaire « Titres-restaurant » de 1995, ainsi que les règles d’attribution individuelles de titres aux agents. Le maintien de la centralisation des décisions de classement est une condition impérative de cette rigueur, de même qu’une recherche systématique de conventionnements locaux, permettant des retours à la restauration collective.

• La participation des agents au titre-restaurant devrait être hiérarchisée, pour respecter les principes des prestations sociales de l’administration, mais surtout pour des raisons d’équité. Cette variation en fonction de l’indice pourrait d’ailleurs, à effort budgétaire constant, aboutir à une amélioration de la valeur du titre et donc de l’intérêt de la prestation. Il serait en outre souhaitable que le titre ne soit pas délivré au-delà d’un certain indice.

• Une étude détaillée des circuits d’attribution et de gestion des titres-restaurant pourrait être conduite, avec l’objectif prioritaire de réduire les retards préjudiciables à certains agents, tout en

• Une réflexion devrait s’engager rapidement –au sein de l’administration puis au CNASS- sur l’adaptation de la politique d’aide au logement après 2002, date d’achèvement du programme de réservation en cours. Elle prendrait en compte, pour chaque type de moyen d’action, son rapport avec l’intérêt des services, son impact concret sur de nombreux agents, son intégration dans les politiques gouvernementales, son coût budgétaire et sa souplesse d’évolution. Cette analyse suivant plusieurs critères finaliserait la prise de décision.

• La situation des fonctionnaires mis à disposition d’HLM-Résidences doit être régularisée au plus vite, soit sous forme de détachements, soit sous forme de mises à dispositions.

• Une réflexion stratégique doit être conduite sur l’action et l’avenir d’HLM-Résidences, afin de pallier par tous moyens à court ou long terme les menaces pesant sur son statut du fait des ses orientations actuelles.

• Il conviendrait de faire trancher le problème de la légalité des prêts consentis par l’ALPAF, soit par une consultation de la Direction des Affaires Juridiques, soit par une demande d’avis au Conseil d’Etat.

• Dès l’expiration de la convention avec le CENCEP, il serait opportun de prévoir que les bonifications ne seront versées à l’organisme prêteur que chaque année et non pas en une fois en début de prêt, faisant cesser ainsi un avantage exorbitant consenti à un établissement de crédit au détriment des deniers publics.

• Un débat pourrait être organisé au sein des instances paritaires sur l’avenir du système des prêts et bonifications, qu’ils touchent ou non au domaine immobilier. Leur remplacement par un système d’aides pourrait être étudié, à budget constant.

• Une politique de rééquilibrage des charges entre familles et ministère paraît nécessaire. Elle passe probablement par une hausse différenciée des tarifs selon un barème plus progressif, le recentrage de certaines prestations vers les familles les plus modestes et la réduction significative des avantages consentis aux familles qui envoient plusieurs enfant en séjour de vacances, notamment pour les familles les plus aisées.

• Il paraît indispensable de réexaminer complètement les fondements de la prise en charge intégrale de l’acheminement des enfants vers les centres de vacances, qui, outre son coût excessif, génère des situations de risque pour les responsables de l’EPAF. Une étude comparative des systèmes choisis par les autres grands organisateurs permettrait sans doute d’alimenter utilement la réflexion et le débat sur ce point.

• Il semble aujourd’hui nécessaire de limiter le nombre de places offertes à hauteur du niveau atteint aujourd’hui, voire à un niveau inférieur qui garantisse à la fois la qualité et la sécurité des prestations. En particulier, un strict contingentement des séjours linguistiques paraît s’imposer, compte-tenu de l’état du marché.

• L’ouverture des centres de l’EPAF à des groupes extérieurs pour des activités à but social ou de caractère pédagogique serait de nature à optimiser leurs conditions de fonctionnement et à alléger leur coût pour le MINEFI. Il serait souhaitable de renouer avec ce projet et d’en clarifier les conditions, notamment au plan des statuts et des conventions de mise à disposition des locaux et du matériel.

• Un travail d’analyse du marché des prestataires du tourisme et de vacances devra être mené, afin de comparer l’organisation et le contenu des formules et activités proposées dans les clubs et villages de vacances et d’affiner ainsi la réflexion entreprise. Elle devrait également permettre d’envisager plus complètement la problèmatique de la facturation aux clients des prestations complémentaires. L’information classique ayant montré ses limites en la matière, cette étude devrait être utilement élargie aux voies d’une meilleure sensibilisation des agents à l’intérêt de ces formules.

• Il serait souhaitable d’intégrer dans les prix de journée les charges d’entretien du parc immobilier, qui pèsent normalement sur l’EPAF et d’évaluer les coûts de construction, acquisition ou rénovation des bâtiments restant assumés par l’Etat propriétaire. Ce coût complet de fonctionnement pourrait servir de base à la fixation des tarifs pour l’accueil de groupes extérieurs dans le cadre d’activités sociales ou pédagogiques (on intégrera dans ces dernières les séminaires de travail ou de formation des directions du MINEFI).

• Il est impératif de réexaminer la totalité des conventions passées avec les municipalités et de réfléchir à une politique différente d’aide à la garde d’enfants, probablement en facilitant des solutions de plus grande proximité du lieu d’habitat des agents concernés et en l’améliorant information sur les dispositifs de droit commun mis en place par la fonction publique.