analyse2003

MISSION 2003

Analyse des propositions

Le rapport 2003 correspond à peu près à ce qu’avaient laissé transparaître les propos et le comportement de ses rapporteurs. Dès l’origine du rapport il leur était reproché de partir avec des idées préconçues, un schéma préétabli et des conclusions quasiment arrêtées. Ils s’en défendaient. Or toutes les réunions et conférences n’auront fait, paraît-il, que les conforter dans leurs idées alors qu’ils n’ont opposé pour seules répliques aux riches débats des agents que des formules à l’emporte pièce, des borborygmes ou des gesticulations, grimaces ou moues de dédain et de suffisance. Autrement dit, s’ils ont beaucoup écouté, ils semblent avoir peu entendu et surtout beaucoup déformé à en lire leur rapport. Ce dernier est peu convaincant ; l’affirmation, l’approximation, la caricature n’ayant jamais tenu lieu de démonstration.

Une pseudo concertation

Qu’il s’agisse des règles du jeu affichées au départ, du diagnostic, du dialogue, de la participation des agents, de la concertation avant les décisions, tout paraît en trompe l’œil.
Les règles du jeu adoptées par les ministres sont une entourloupe. Ils ont fixé le 12 avril 1999 des règles du jeu :

en les agrémentant de quelques formules : " comparaison n’est pas raison ", " ouvrir la réflexion et non faire des copies conformes ", " diagnostic, dialogue, décision " ;
en donnant des orientations, notamment l’instauration d’un correspondant fiscal unique ayant un rôle " d’orientation ", de " point d’entrée ".

Début septembre 1999, ils demandaient aux agents de réfléchir sur cinq thèmes : rapprocher l’assiette du recouvrement, réduire les cloisonnements, améliorer l’accessibilité, rénover l’informatique, simplifier les textes et procédures.
Beaucoup d’agents y ont cru, ont joué le jeu et ont fait de nombreuses propositions. Les rapporteurs les jugent fort intéressantes. Or non seulement il n’en est pas tenu compte, mais encore les rapporteurs soulignent-ils de façon quelque peu désinvolte que les agents n’ont rien compris au " problème " et qu’en toute hypothèse seuls eux ont la solution (cf p59 du rapport dernier paragraphe). Ainsi par une suite de terrorisme intellectuel et sémantique ils se livrent à un dévoiement des directives données par le ministre, on n’ose pas écrire (quoique !) avec la complicité de celui-ci. Deux exemples illustrent à l’évidence ce phénomène :

à partir de réflexions sur l’interlocuteur fiscal unique, les rapporteurs aboutissent à la proposition d’une administration fiscale unique (AFU) alors que ce sont deux problèmes bien différents.
à partir de l’axe de réforme fixé à la mission 2003 par le ministre " rapprocher l’assiette et le recouvrement ", les rapporteurs aboutissent à la suppression de la distinction " assiette-recouvrement ", source, semble-t-il, de tous les maux.

Les agents ont ainsi été trompés au moins deux fois, car à aucun moment, si ce n’est de manière incidente, le dialogue n’a porté au fond sur l’AFU et la suppression de la distinction " assiette-recouvrement ".
La réflexion collective des agents jugée " riche ", " pertinente " sur les bases posées par les ministres est ainsi évacuée et, de surcroît, les rapporteurs ne proposent qu’un seul scénario. Tout cela relève de l’arnaque ou de l’entourloupe et est indigne de la part de fonctionnaires d’autorité.
Le simple bon sens devant le bouleversement de l’organisation des services telle que les rapporteurs le préconisent aurait pu laisser croire que le ministre engagerait une nouvelle réflexion à partir d’un rapport aussi fermé, ou demanderait au moins des contre expertises, ou encore interrogerait les hiérarchies et les agents. Il n’en sera rien. Le ministre prendra sa décision à la fin du mois de janvier, certes après avoir reçu à la va vite les fédérations syndicales, mais quasiment sur les seules bases du rapport de la mission 2003.

Autrement dit, le ministre va décider, après une concertation bâclée, d’une réforme de grande ampleur. Tout cela n’est pas sérieux, surtout venant d’un ministre ouvert selon lui au dialogue social. Pourquoi vouloir aller si vite d’autant que les rapporteurs reconnaissent que le système actuel marche plutôt bien. Pourquoi ne pas prendre un délai de réflexion et de dialogue supplémentaire. L’exemple des réformes récentes (droit de bail, taxe sur les logements vacants…) montre que les ministres auraient mieux fait d’écouter les organisations syndicales qui les avaient alertés sur les conséquences catastrophiques de ces réformes.
Or les propositions du rapport de la mission 2003 sont de la même veine et leur mise en œuvre ne peut aboutir qu’aux mêmes résultats, car, si la méthode choisie correspond bien à une pseudo concertation, l’analyse des rapporteurs, et c’est beaucoup plus grave, est insignifiante.

Une analyse insignifiante

L’analyse est ridicule. Elle est peu honnête, caricaturale et biaisée.

Tout ce qui est excessif est insignifiant. A trop vouloir prouver, les rapporteurs sombrent dans l’approximation et le ridicule au point de faire dire à un usager d’une commune rurale pour conclure un argumentaire sur l’accessibilité des réseaux : " on va à la Trésorerie plutôt qu’au tabac, parce qu’il y a une Trésorerie au village, mais pas de tabac ". En quoi un tel appel au bon sens populaire condamne-t-il, comme veulent le faire croire les rapporteurs, le réseau de proximité que constitue le réseau du Trésor Public ? Pourquoi n’ont-ils pas poursuivi le raisonnement en demandant au même usager s’il était prêt à faire 20 km pour obtenir pour obtenir des timbres fiscaux. On l’a fait à la sortie d’une perception rurale. Sur 10 usagers interrogés, ont a obtenu 10 réponses négatives. Pour caricaturer à notre tour la démarche de la mission 2003, on pourrait conclure que voilà bien la preuve absolue qu’il faut maintenir le réseau rural.
Les 14 pages du diagnostic des usagers (p24 à 38 du rapport) relèvent du simple bavardage. Il est fait état d’enquêtes, de sondages, d’analyses quantitatives et qualitatives… Le recueil de réflexions éparses ou de boutades n’a jamais constitué une démarche scientifique encore moins quand dans la suite du raisonnement on extraie telle ou telle citation, sans trop savoir pourquoi celle-ci et pas une autre, en appui de l’analyse. On peut inverser sans difficulté les arguments.
On peut également faire des schémas très compliqués des relations entre les services, les mettre sous les yeux des usagers et on aura forcément la réponse : " c’est très compliqué " (cf p22). Or, on peut refaire le même schéma dans le cadre des propositions des rapporteurs ; ainsi par exemple, pour décrire le parcours du redevable contestant l’assiette de son imposition au stade du commandement, à qui doit-il s’adresser ? Au centre d’appel, au centre d’encaissement, aux unités de base (front office), aux unités spécialisées (back office), à la cellule recouvrement contentieux ou à son correspondant fiscal unique qui l’orientera vers le bon service ?

Tout cela sent l’argumentation sollicitée, quand elle n’est pas à la limite de la mauvaise foi.

Dans le rapport de la Sofres (note de synthèse septembre 1999 : " Les français et la modernisation des services des impôts et du trésor public ") il est indiqué que les français ont une bonne image des services des impôts et du trésor public, qu’ils privilégient le contact direct avec eux et que la dichotomie impôts/trésor public n’est pas un problème à leurs yeux (mauvaise chose pour 19%, bonne chose pour 42%, ni l’un ni l’autre 34%). Rien de tout cela dans le rapport 2003 ; il est même précisé quasiment le contraire à la page 27 : " la dichotomie entre le trésor public et les services fiscaux laisse indifférente près de la moitié des contribuables… en tout état de cause plus de la moitié des particuliers estiment regrettable la séparation entre les deux réseaux ". S’agit-il d’une erreur de commentaire des rapporteurs, d’une analyse malhonnête ou d’un parti pris systématique pour étayer, coûte que coûte, leur démonstration.
De même, dans le rapport Ipsos du 4 août 1999 (" Les français et les réformes du MEFI "), il est indiqué que 60% demandent également des conseils plutôt que le règlement des problèmes, que les français sont moins convaincus par les centres d’appel, que les particuliers préfèrent se déplacer. Or le rapport minimise ces différents arguments qui plaideraient en faveur du maintien d’un service de proximité ou d’un interlocuteur fiscal unique conçu comme un aiguilleur.

Le raisonnement est donc indélicat, mais l’analyse est aussi caricaturale.

S’agissant du diagnostic interne (p39 à 50), personne ne nie qu’il y a des dysfonctionnements. Mais 98% de ceux-ci tiennent à l’absence de compte unique, à l’insuffisance de l’interconnexion entre les fichiers informatiques ou encore à la rigidité du partage des compétences entre les services des impôts et du trésor, même pour les questions les plus simples.
Les expériences qui vont dans le sens souhaité sont écartées de manière méprisante. Ainsi, les rapporteurs parlent de la " bonne volonté " du TPG et DSF dans le cadre de l’expérience menée récemment dans le Rhône alors que les intéressés (hiérarchie, agents) estiment que pour une expérience menée sans publicité, sans grand budget (contrairement à la mission 2003) c’est une réussite dès lors qu ‘elle peut résoudre le problème des réclamations de plus en plus nombreuses, notamment sur la taxe d’habitation. Les rapporteurs craignent peut-être que l’utilisation du NIR accélère l’interconnexion des fichiers et que les initiatives prises en commun entre les impôts et le trésor depuis deux à trois ans portent leurs fruits et rendent caduques leur proposition.
De même encore, l’analyse est biaisée ainsi que l’atteste le recours aux résultats de la mission d’analyse comparative des administrations fiscales. On met en avant les coûts respectifs. On compare des choses qui ne sont pas comparables alors que les rapporteurs de cette dernière mission invitent à la plus grande prudence dans l’interprétation des chiffres et des comparaisons. Pourtant leurs chiffres ont été largement diffusés. Est-ce pour traumatiser les agents, les culpabiliser ? Ainsi oppose-t-on principalement le coût de gestion observé aux Etat-Unis (0,49%) à celui enregistré en France (1,60%) alors que le premier ne concerne que le seul Etat fédéral, l’impôt sur le revenu et les cotisations sociales et le second toutes les impositions (celles des collectivités locales comprises). Or, si l’on tient compte des coûts des URSSAF, le taux tombe à 1,13% en France et si on se limite aux seuls impôts sur le revenu et cotisations sociales il est inférieur à l’unité. De plus, si l’on introduit le taux de recouvrement, ce coût devient largement favorable à la France dès lors que, ce que les rapporteurs ont oublié de dire, le taux de recouvrement varie aux Etats-Unis selon les indicateurs pris en compte entre 79,50% et 87,40%.

Une pseudo concertation conjuguée à une analyse insignifiante ne peut conduire qu’à des propositions inacceptables.

Des propositions inacceptables

Les propositions de la mission 2003 sont inacceptables. En faisant appel à des structures d’un autre âge, en jetant à la poubelle un dispositif qui a pourtant fait ses preuves et en ne présentant pas un état financier prévisionnel sérieux de la réforme suggérée, la mission 2003 révèle un état d’esprit archaïque, un manque d’imagination pour répondre aux attentes des ministres et une insuffisante rigueur sur le plan financier, pour le moins surprenante de la part de spécialistes des finances publiques. Que dire de l’inexistence du volet social, sinon qu’il apporte une preuve supplémentaire du mépris de ces hauts fonctionnaires pour les personnels.

En résumé, le rapport 2003 propose de créer dans un premier temps des hôtels des impôts des entreprises (très vite) et dans un deuxième temps des hôtels des impôts des particuliers. Il subordonne toutefois ces créations à la rénovation du système informatique et ajoute que cela n’atteindra son optimum qu’avec la mise en place de centres d’encaissement, de centres d’appels, de cellules de recouvrement contentieux et de la déclaration pré-imprimée. Le schéma proposé est donc encore plus compliqué que celui existant. Alors qu’on a deux services en ligne, on aboutit à une chaîne de services, certes pour la plupart regroupés, dans un immense " machin ".
Sept mois de réflexion ont été nécessaires pour aboutir en fin de parcours à la création d’URSSAF impôts, c’est-à-dire à un dinosaure où le redevable sera loin du centre des préoccupations de cette machinerie dont le propre fonctionnement absorbera l’essentiel des énergies. D’autant que la cellule mixte " interlocuteur fiscal unique " sera alimentée par les différents services.
En outre, des structures gigantesques sont des plus impersonnelles. Il suffit d’en parler avec les chefs d’entreprises peu satisfaits de leurs relations avec les URSSAF. Cela sera même pire dans le schéma 2003, puisque les URSSAF ne gèrent que des produits de même nature alors que les hôtels des impôts auront à gérer toutes les impositions dont chacun connaît la diversité et l’abondance de la réglementation.

Autrement dit, alors que l’informatique permet la gestion en ligne de structures éclatées et proches du terrain, les rapporteurs regroupent sur un seul site tous les services dans une organisation ingérable et hypertrophiée.

Des propositions inadaptées

Les rapporteurs jugent la séparation " ordonnateur-comptable " dépassée en matière de recettes, mais c’est pour mieux la ressusciter. Comme l’arnaque était trop évidente ils ont recours à la langue anglaise. En effet, pour atténuer les inconvénients liés au gigantisme des nouvelles structures préconisées, le rapport 2003 distingue le back office (unités spécialisées) et le front office (unités de base) entourés d’unités supports. Cela revient à recréer le schéma actuel d’organisation. On débaptise les dénominations des services, on supprime les sécurités actuelles, on regroupe dans un site unique et on clame que cela ira beaucoup mieux.
Or on peut légitimement en douter. Les contrôles qui seront mis en œuvre seront quasiment inexistants car on connaît les limites de l’autocontrôle. On s’apprête à connaître les mêmes affres que beaucoup de systèmes étrangers qui sont pourtant donnés en exemple.

Sans faire un " big bang " administratif et dès lors, comme l’indique la mission 2003, que le compte unique du redevable sera institué, que les fichiers informatiques seront interconnectés, que le partage des compétences sera revu pour les petits dossiers et que les relations entre les services de la DGI et de la DGCP progresseront à la suite des récentes directives pour travailler ensemble, on peut affirmer que 98% des dysfonctionnements actuels seront supprimés et cela sans bouleversement traumatisant, au moindre coût et tout en dégageant les gains d’efficacité chers au ministre, permettant ainsi de mieux remplir les missions actuellement délaissées faute de personnel.

Des propositions coûteuses

Par ailleurs, les propositions de la mission 2003 sont fort coûteuses non seulement en termes informatiques mais aussi en termes d’installations immobilières. Elles ne peuvent se justifier que si en contrepartie des suppressions d’emplois massives accompagnent la réforme. Or, sur ce dernier sujet les rapporteurs n’ont pas le courage d’assumer les conséquences de leurs propositions et ne donnent aucun chiffre.

En outre, le recours à l’avis d’un seul cabinet informatique sans contre-expertise est d’une extrême légèreté. L’excès de dramatisation du bogue de l’an 2000 a montré l’arrogance et l’incroyable désinvolture de l’industrie informatique pour ne pas donner, dans le cadre d’une réforme aussi importante de l’administration fiscale, un blanc seing à un seul consultant.

Conclusion

Le rapport 2003 est totalement fermé. Il ne comporte qu’un seul scénario accompagné de quelques variantes à la marge. C’est la première fois que l’on va voir s’engager un ministre, à partir d’une seule expertise, dans un bouleversement de l’ensemble des structures fiscales françaises. Cela est d’autant plus invraisemblable et scandaleux qu’il va le faire à la va-vite parce que le gouvernement veut afficher des réformes (qui dans le fond ne changent rien, mais constituent à l’évidence des attentats grossiers contre le Service Public). Tout cela à partir d’un rapport dont les propositions ne méritent, au mieux, que d’être mises au fond d’un placard.

Les rapporteurs de la mission 2003 précisent page 21 " disons d’emblée que notre système de gestion de l’impôt fonctionne, et fonctionne même relativement bien pour ce qui concerne sa mission administrative et financière qui est d’asseoir l’impôt et de le recouvrer ". Leurs propositions, contrairement à ce qu’ils disent, seront loin d’améliorer les relations avec le public. Pourquoi dans ces conditions lancer la réforme sur de telles bases ? A moins que le service du public ne constitue qu’un alibi pour annoncer des suppressions massives d’emplois et décapiter ainsi le Service Public.